Thứ Năm, 30 tháng 6, 2016

Hoạt động cải tạo đất của Trung Quốc: Nhân tố thay đổi cuộc chơi ở Biển Đông

Tóm tắt

Từ tháng 9/2013, Trung Quốc đã biến 7 cấu trúc địa hình ở quần đảo Trường Sa có tranh chấp thành các đảo nhân tạo. Nước này hiện đang triển khai cơ sở hạ tầng quân sự và dân sự mở rộng trên các đảo san hô được cải tạo này. Bắc Kinh lập luận rằng họ đang hành động trong quyền chủ quyền của mình và rằng các cơ sở này sẽ đem lại hàng hóa công cho hoạt động vận chuyển quốc tế. Bắc Kinh đã bác bỏ các cáo buộc rằng các hành động của họ gây nguy hiểm cho tự do hàng hải hay sự ổn định của khu vực.

Trái ngược với các tuyên bố chủ quyền của Trung Quốc, mục đích chính của các đảo nhân tạo là mang tính chiến lược, bởi vì chúng sẽ cho phép lực lượng hải quân, cảnh sát biển và không quân của Trung Quốc duy trì một sự hiện diện liên tục ở quần đảo Trường Sa và tăng cường khả năng của Bắc Kinh thực thi các tuyên bố chủ quyền lãnh thổ và quyền tài phán của nước này ở vùng Biển Đông.

Philippines là bên chỉ trích lớn tiếng các hoạt động cải tạo đất và đã cáo buộc Trung Quốc vi phạm quyền chủ quyền của nước này và tìm cách đưa sự kiểm soát trên thực tế các vùng biển vào trong cái được gọi là “đường 9 đoạn”. ASEAN đã bày tỏ “quan ngại thực sự” đối với các hoạt động cải tạo đất và khả năng chúng làm xói mòn hòa bình và sự ổn định, tuyên bố mạnh mẽ nhất của hiệp hội này cho đến giờ về Biển Đông. Một số nước Đông Nam Á đã kêu gọi ASEAN và Trung Quốc xúc tiến đưa ra một Bộ quy tắc ứng xử của các bên ở Biển Đông (COC) để giảm bớt căng thẳng.

Mỹ đã cáo buộc Bắc Kinh làm thay đổi nguyên trạng ở Biển Đông, tăng cường quân sự hóa tranh chấp, gây bất ổn khu vực, làm xói mòn các chuẩn mực và quy tắc quốc tế và vi phạm các thỏa thuận hiện nay với ASEAN. Hoạt động cải tạo đất đã làm nổ ra một cuộc tranh cãi về việc Mỹ nên phản ứng như thế nào và liệu nước này có nên thực hiện các biện pháp mà sẽ thách thức hay áp đặt các phí tổn đối với các hành động của Trung Quốc ở vùng biển này hay không.

Các hoạt động cải tạo đất của Trung Quốc có khả năng làm gia tăng căng thẳng giữa Bắc Kinh và các bên tuyên bố chủ quyền của Đông Nam Á, chủ yếu là Philippines và Việt Nam, và đã trở thành một mối bất hòa ngày càng tăng trong quan hệ Trung-Mỹ.

Mở đầu

Cụm từ “nhân tố làm thay đổi cuộc chơi” thường hay bị lạm dụng trong quan hệ quốc tế. Tuy nhiên, hoạt động cải tạo đất của Trung Quốc ở quần đảo Trường Sa – biến các cấu trúc địa hình chìm hay nửa chìm (dưới mặt nước) và bãi đá thành các đảo nhân tạo – xem ra có thể là một nhân tố làm thay đổi cuộc chơi thực sự trong tranh chấp kéo dài và ngày càng gây tranh cãi này.

Từ giữa năm 2013, Trung Quốc tiến hành hoạt động cải tạo đất trên quy mô lớn đối với 7 cấu trúc địa hình dưới sự kiểm soát của nước này ở quần đảo Trường Sa có tranh chấp: Đá Chữ Thập, Đá Gạc Ma, Đá Châu Viên, Đá Tư Nghĩa, Đá Gaven, Đá Vành Khăn và Đá Xu Bi. Cơ sở hạ tầng mở rộng đang được xây dựng trên các cấu trúc địa hình được cải tạo này, bao gồm các bến cảng, hệ thống ra-đa và các hệ thống giám sát, các tòa nhà cao tầng và đường băng. Khi hoàn thành, các đảo nhân tạo này sẽ cho phép lực lượng hải quân, cảnh sát biển và không quân của Trung Quốc duy trì một sự hiện diện lâu dài ở quần đảo Trường Sa và tăng cường khả năng của Bắc Kinh thực thi các tuyên bố chủ quyền lãnh thổ và quyền tài phán của nước này bên trong cái được gọi là “đường 9 đoạn” bao trùm gần 80% Biển Đông.

Bắc Kinh đã biện hộ mạnh mẽ cho các hoạt động cải tạo đất của mình dựa trên cơ sở rằng nước này đang hành động trong quyền chủ quyền của họ, đem lại hàng hóa công và chỉ đơn thuần “bắt kịp” với các bên tuyên bố chủ quyền khác. Tuy nhiên, các tác động chiến lược của hoạt động cải tạo đất của Trung Quốc đã gây ra quan ngại đáng kể ở khắp khu vực châu Á-Thái Bình Dương. Cuối cùng, các đảo nhân tạo của Trung Quốc có khả năng sẽ châm ngòi căng thẳng với các bên tuyên bố chủ quyền khác, đặc biệt là Philippines và Việt Nam, làm trầm trọng thêm sự đối địch chiến lược đang nổi cộm giữa Washington và Bắc Kinh ở Đông Nam Á, và càng làm nảy sinh nghi vấn về quá trình quản lý xung đột ở Biển Đông giữa ASEAN và Trung Quốc.

Tổng quan về các dự án cải tạo đất của Trung Quốc

Các báo cáo về hoạt động cải tạo đất của Trung Quốc ở Trường Sa lần đầu tiên xuất hiện vào tháng 5/2014. Nhưng chỉ cho đến khi các hình ảnh có độ nét cao được chụp từ vệ tinh được đưa ra vào cuối năm đó cho thấy quy mô đầy đủ của hoạt động cải tạo đất thì mọi chuyện mới trở nên rõ ràng. Hình ảnh cho thấy rằng từ tháng 9/2013, Trung Quốc đã sử dụng một hạm đội lớn các tàu nạo vét để cải tạo đất xung quanh 7 cấu trúc địa hình sử dụng cát và san hô, kết hợp với các tiền đồn nhỏ bằng bê tông được xây dựng trong những năm 1990. Thậm chí trước khi quá trình cải tạo đất được hoàn thành, các trang thiết bị xây dựng hạng nặng và máy trộn xi măng đã được vận chuyển đến các đảo nhân tạo này. Công việc được bắt đầu ngay lập tức đối với các cơ sở hạ tầng quân sự và dân sự bao gồm các cầu tàu, bến cảng, bãi đỗ trực thăng, các tòa nhà cao tầng và bãi đáp. Mỹ ước tính rằng cho đến giờ Trung Quốc đã cải tạo được 2000 mẫu đất ở Trường Sa.

Sự mở rộng lớn nhất là ở Đá Chữ Thập, nơi một đảo nhân tạo dài gần 3.000 m và rộng 200-300 m đã được tạo ra, tăng kích thước của hòn đảo san hô này lên 11 lần. Hiện nay, Đá Chữ Thập đã vượt qua đảo Ba Bình do Đài Loan chiếm giữ trở thành cấu trúc địa hình lớn nhất ở Trường Sa. Một đường băng chạy dài gần hết chiều dài của cấu trúc được cải tạo này cũng đang được xây dựng. Theo như đưa tin, đường băng thứ hai đang được xây dựng ở Đá Xu Bi. Mặc dù Trung Quốc có một đường băng ở đảo Phú Lâm nằm ở quần đảo Hoàng Sa, nước này là bên tuyên bố chủ quyền duy nhất ngoại trừ Brunei không có đường băng ở Trường Sa (Đài Loan có một đường băng ở Ba Bình, Philippines ở Thị Tứ, Malaysia ở Đá Hoa Lau và Việt Nam ở quần đảo Trường Sa).

Các lý do căn bản đã và chưa được nhắc đến

Trung Quốc đã bác bỏ các chỉ trích về hoạt động cải tạo đất của nước này và đưa ra 3 lý lẽ biện hộ chính.

Thứ nhất, do Trung Quốc thực hiện chủ quyền “không thể bàn cãi” đối với các hòn đảo san hô ở Biển Đông, Trung Quốc có quyền tiến hành bất kỳ hoạt động nào mà nước này cho là cần thiết ở các cấu trúc địa hình mà không có sự can thiệp hay phản đối của các bên tranh chấp khác.

Thứ hai, Bắc Kinh lập luận rằng họ chỉ đang bắt kịp với các bên tuyên bố chủ quyền khác. Khi Philippines tiến hành các hoạt động cải tạo đất vào những năm 1970, Malaysia vào những năm 1980, Đài Loan ở đảo Ba Bình vào năm 2014 và Việt Nam trong vòng 2 năm qua, Trung Quốc đã cáo buộc các bên chỉ trích là đạo đức giả và áp dụng các tiêu chuẩn kép. Tuy nhiên, như nhiều nhà quan sát đã chỉ ra, công việc cải tạo đất của Trung Quốc đã vượt xa các hoạt động cải tạo của các bên tuyên bố chủ quyền khác về quy mô và tốc độ.

Thứ ba, các cơ sở đang được xây dựng được thiết kế chủ yếu để cải thiện điều kiện sống của các nhân viên đóng trên các hòn đảo san hô này và sẽ cho phép Trung Quốc đem lại các hàng hóa công chẳng hạn như các dịch vụ tìm kiếm và cứu nạn, cứu trợ thảm họa, nghiên cứu khoa học về biển, dự báo thời tiết và cung cấp nơi trú bão cho ngư dân. Bộ Ngoại giao Trung Quốc đã nhấn mạnh vào việc sử dụng các đảo nhân tạo với mục đích dân sự trước vai trò quân sự của chúng: “Sau khi xây dựng, các đảo và đá ngầm này sẽ có thể cung cấp tất cả các dịch vụ đáng kể và toàn diện để đáp ứng các đòi hỏi dân sự khác nhau ngoài việc đáp ứng nhu cầu quốc phòng hết sức cần thiết”.

Tại cuộc Đối thoại Shangri-La 2015 diễn ra vào tháng 5 ở Singapore, Đô đốc PLA Tôn Kiến Quốc đã nhắc lại các lý do căn bản này và nói thêm rằng, so với các bên tuyên bố chủ quyền khác, Trung Quốc đã “hành xử hết sức kiềm chế” và rằng các hoạt động của nước này không gây phương hại cho tự do hàng hải lẫn hòa bình và ổn định của khu vực.

Các lý lẽ biện hộ của Trung Quốc đã gặp phải thái độ hoài nghi của cộng đồng quốc tế, và đặc biệt là các nước láng giềng ở Đông Nam Á. Bốn lý do căn bản đã được thúc đẩy để lý giải các hoạt động cải tạo đất của Trung Quốc: mang tính chiến lược, quyền tài phán; pháp lý; và để ngăn chặn trước Bộ quy tắc ứng xử của các bên ở Biển Đông (COC) đã được đề xuất giữa ASEAN và Trung Quốc.

Các mục đích mang tính chiến lược

Trái ngược với tuyên bố của Trung Quốc, mục đích chính của các đảo san hô được cải tạo là mang tính chiến lược. Các hải cảng ở các đảo nhân tạo sẽ cho phép các tàu của hải quân PLA (PLAN) và lực lượng Cảnh sát biển Trung Quốc (CCG) thực hiện các nhiệm vụ hiện diện suốt ngày đêm ở Biển Đông mà không cần phải quay về các bến cảng ở Trung Quốc Đại lục. Các hệ thống liên lạc qua ra-đa và vệ tinh sẽ tăng cường đáng kể khả năng giám sát biển của Trung Quốc ở Biển Đông. Sân bay trên Đá Chữ Thập có khả năng tiếp nhận hầu hết các máy bay trong danh mục của PLA, kể cả máy bay vận tải hạng nặng và máy bay chiến đấu. Vì PLA hiện nay đang thiếu một tàu sân bay tác chiến hoàn chỉnh, và có khả năng tiếp nhiên liệu trên không còn hạn chế, các đảo san hô này hẳn sẽ cho phép quân đội Trung Quốc bố trí máy bay chiến đấu ở Trường Sa trên cơ sở lâu dài.

Khả năng giám sát được tăng cường và sự hiện diện của máy bay chiến đấu làm gợi lên triển vọng rằng Bắc Kinh sẽ thiết lập một Vùng nhận dạng phòng không (ADIZ) ở Biển Đông như họ đã tiến hành một cách gây tranh cãi ở biển Hoa Đông vào năm 2013. Trong vài tháng qua, PLAN đã đưa ra các cảnh báo buộc các máy bay quân sự của Philippines và Mỹ phải rời khỏi không phận quốc tế phía trên các dự án cải tạo đất và điều này đã được hiểu như là điềm báo trước về một ADIZ của Trung Quốc. Trung Quốc vẫn cho rằng trong khi nước này có quyền thiết lập một ADIZ ở Biển Đông, một quyết định “phụ thuộc vào việc liệu an toàn hàng không có bị đe dọa hay không”.

Một khi hoàn thành, các cơ sở trên các hòn đảo san hô này sẽ cho phép Trung Quốc triển khai sức mạnh quân sự vào trung tâm của Đông Nam Á biển, và điều này sẽ trợ giúp PLA ở hai trong số các nhiệm vụ cốt lõi của họ: thứ nhất, bảo vệ các tuyến thông thương trên biển của nước này đi qua Biển Đông; và thứ hai, các tàu và máy bay được triển khai ở phía trước của PLA có thể được sử dụng như một phần của cái mà Mỹ gọi là chiến lược chống tiếp cận/ngăn chặn xâm nhập khu vực (A2/AD) của Trung Quốc nhằm ngăn cản hay đánh bại sự can thiệp của bên thứ ba (tức là Mỹ) trong các tình huống quân sự bất ngờ ở Eo biển Đài Loan hay quần đảo Senkaku/Điếu Ngư.

Thực thi các tuyên bố chủ quyền lãnh thổ và quyền tài phán của Trung Quốc

Trung Quốc chưa bao giờ giải thích rõ “đường 9 đoạn” xuất hiện trên các tấm bản đồ khu vực chính thức của nước này nghĩa là gì, hay nó phù hợp với luật pháp quốc tế như thế nào. Tuy nhiên, ngày càng có vẻ là Trung Quốc không chỉ đang tuyên bố chủ quyền đối với các cấu trúc địa hình ở bên trong “đường 9 đoạn” này, mà còn cả “các quyền lịch sử” đối với các nguồn tài nguyên và thậm chí là hoạt động hàng hải. Trung Quốc sẽ có thể tăng cường chủ quyền và các hoạt động thực thi quyền tài phán của nước này sử dụng các tàu chiến và tàu tuần duyên hoạt động từ các đảo nhân tạo này. Đặc biệt, các tàu của CCG sẽ có thể bảo vệ các tàu cá, tàu khảo sát và các giàn khoan của Trung Quốc hoạt động bên trong “đường 9 đoạn”.

Các động cơ pháp lý

Công việc cải tạo đất của Trung Quốc ở Trường Sa sẽ không củng cố các tuyên bố chủ quyền của nước này bởi vì theo luật pháp quốc tế, một nước không thể biến một cấu trúc địa hình chìm hay một bãi cạn nửa chìm nửa nổi (không cái nào được quyền có một khu vực có quyền tài phán trên biển) thành một đảo đá (được quyền có lãnh hải 12 hải lý) hay một hòn đảo (mà có thể tạo ra một lãnh hải và một Khu đặc quyền kinh tế - EEZ). Đá Chữ Thập, Đá Gạc Ma và Đá Châu Viên có thể là những đảo đá được quyền có lãnh hải 12 hải lý; nhưng Đá Tư Nghĩa, Đá Vành Khăn, Đá Xu Bi và Đá Gaven là các cấu trúc địa hình chìm hoặc bãi cạn nửa chìm nửa nổi vốn không được quyền có khu vực có quyền tài phán trên biển; các đảo nhân tạo đang được xây dựng giỏi lắm cũng chỉ có thể được quyền có một khu vực an toàn 500 m.

Tuy nhiên, có lẽ quan trọng hơn, các hoạt động cải tạo đất làm suy yếu sự thách thức về mặt pháp lý của Philippines đối với các tuyên bố “đường 9 đoạn” của Trung Quốc mà Manila đã đệ trình lên Tòa án trọng tài Liên hợp quốc về Luật biển (ITLOS) hồi tháng 1/2013 và hiện đang được Tòa án trọng tài thường trực (PCA) đánh giá xem xét. Trong bản đệ trình đầu tiên của mình, Philippines đã đưa ra 2 khẳng định: thứ nhất, rằng Đá Gạc Ma, Đá Chữ Thập, Đá Châu Viên và Bãi cạn Scarborough là những đảo đá được quyền có một lãnh hải nhưng không phải là một EEZ; và thứ hai, rằng việc Trung Quốc chiếm đóng Đá Vành Khăn, Đá Tư Nghĩa, Đá Xu Bi và Đá Gaven là bất hợp pháp do chúng không nằm trên thềm lục địa của nước này. Tuy nhiên, bằng cách biến các cấu trúc địa hình này thành các đảo nhân tạo, PCA không còn có thể quyết định xem liệu các cấu trúc địa hình được cải tạo này lúc đầu có phải là các cấu trúc chìm, bãi cạn nửa chìm nửa nổi hay đảo đá hay không – trên thực tế, Trung Quốc đã tiêu hủy các bằng chứng. Philippines hiện đang xem xét tìm kiếm một biện pháp tạm thời, tức là một lệnh tạm thời của tòa án, tại ITLOS để ngăn cản các hoạt động cải tạo đất này bởi chúng làm thay đổi tình trạng của các cấu trúc địa hình đang được phân xử. Vụ kiện phân xử này hiện vẫn đang diễn ra và một phán quyết có thể sẽ được đưa ra vào năm 2016.

Ngăn chặn COC?

ASEAN và Trung Quốc đã đàm phán về Bộ Quy tắc ứng xử (COC) từ năm 2013, mặc dù hầu như không có tiến triển. Từ lúc bắt đầu, các quan chức Trung Quốc đã cho thấy rằng họ không vội vã ký kết một bộ quy tắc, dù cho các nhà lãnh đạo của ASEAN liên tục kêu gọi một sự “ký kết sớm”. Tổng thư ký ASEAN Lê Lương Minh than phiền rằng ASEAN không thể lôi kéo Trung Quốc vào các cuộc “thảo luận thực chất” về COC và “có một khoảng cách ngày càng rộng giữa lộ trình ngoại giao và hoàn cảnh thực tế trên biển”. Việc Trung Quốc thiếu nhiệt tình đã dẫn đến suy đoán rằng nước này đang tìm cách kéo dài các cuộc đàm phán bởi Trung Quốc muốn mở rộng và củng cố vị trí của mình trước khi ký kết một bộ quy tắc với ASEAN. Các dự án cải tạo đất, mà làm thay đổi nguyên trạng ở Biển Đông, củng cố quan điểm của những người tin rằng Trung Quốc đang chơi trò câu giờ.

Phản ứng của Đông Nam Á và Mỹ

Phản ứng của Đông Nam Á

Trong 4 bên tuyên bố chủ quyền của Đông Nam Á, Philippines là nước chỉ trích lớn tiếng nhất việc xây dựng đảo của Bắc Kinh. Manila đã phản đối và chỉ trích việc cải tạo đất vì 4 lý do. Thứ nhất, do ba cấu trúc – Đá Vành Khăn, Đá Gạc Ma và Đá Tư Nghĩa – nằm bên trong EEZ của Philippines, Trung Quốc đã vi phạm quyền chủ quyền của nước này. Chính phủ Philippines đánh giá rằng các hoạt động cải tạo đất làm phá hủy các rạn san hô sẽ khiến ngư dân của Philippines chịu thiệt hại 100 triệu USD mỗi năm. Thứ hai, Trung Quốc đã vi phạm Điều 5 của Tuyên bố về ứng xử của các bên ở Biển Đông (DOC) giữa ASEAN và Trung Quốc hồi năm 2002 mà kêu gọi các bên “hành xử kiềm chế trong khi tiến hành các hoạt động sẽ làm phức tạp hay leo thang tranh chấp” và đang nỗ lực chặn trước COC. Thứ ba, hoạt động xây dựng đảo của Trung Quốc được thúc đẩy một phần nhằm ngăn PCA xác định tình trạng của các cấu trúc địa hình đang được phân xử. Thứ tư, các hoạt động cải tạo là một phần của nỗ lực của Trung Quốc nhằm đưa sự kiểm soát trên thực tế đối với khu vực này vào trong “đường 9 đoạn” và điều này gây phương hại cho hòa bình và ổn định của khu vực. Tổng thống Benigno Aquino đã cáo buộc Trung Quốc đang chơi trò “bên miệng hố chiến tranh và ngoại giao pháo hạm đầy nguy hiểm” và rằng các hành động của nước này ở Biển Đông sẽ “gây ra lo sợ cho phần còn lại của thế giới”.

Việt Nam không lớn tiếng chỉ trích Trung Quốc như Philippines, mặc dù nước này phản đối các hoạt động cải tạo đất là vi phạm chủ quyền của nước này và đồng thời vi phạm DOC. Bộ Ngoại giao Việt Nam đã yêu cầu Trung Quốc tạm ngừng các hoạt động cải tạo đất của nước này và tuân thủ DOC.

Trên mặt trận ngoại giao, Philippines đã hối thúc các đối tác ASEAN của mình phải có đường lối mạnh mẽ hơn với Trung Quốc. Ngoại trưởng Albert del Rosario đã lập luận rằng việc ASEAN không thể đưa ra hành động sẽ làm xói mòn tính trung tâm, tính thống nhất và sự đáng tin cậy của tổ chức này. Bên tuyên bố chủ quyền khác là Malaysia, và cũng là Chủ tịch ASEAN năm 2015, đưa ra một lập trường ôn hòa hơn. Ngoại trưởng Anifah Aman đã từ chối những lời kêu gọi của Philippines đòi ASEAN đưa ra tối hậu thư cho Trung Quốc, và thay vào đó nói rằng nước này sẽ “đánh giá cao” nếu Bắc Kinh tạm ngừng công việc cải tạo đất và ngồi lại với các nước thành viên ASEAN để thảo luận về vấn đề này. Tuy nhiên, Philippines có thể có được một biện pháp thành công: tuyên bố của chủ tịch tại hội nghị cấp cao ASEAN lần thứ 26 vào tháng 4 bày tỏ “quan ngại thực sự” rằng các hoạt động cải tạo đất đã “làm xói mòn lòng tin và sự tin tưởng và có thể gây phương hại cho hòa bình, an ninh và ổn định ở Biển Đông”. Điều này thể hiện tuyên bố mạnh mẽ hơn bao giờ hết của ASEAN về Biển Đông. Nhưng dù cho tuyên bố này không trực tiếp đổ lỗi cho Trung Quốc, Bộ trưởng Ngoại giao của nước này đã phản ứng một cách giận dữ, quả quyết rằng các hoạt động cải tạo đất là “hợp lý, chính đáng và hợp pháp” và, trong một sự ám chỉ úp mở đến Philippines, rằng nước này “kiên quyết phản đối những lời buộc tội bóng gió của một số nước” đối với Trung Quốc cũng như theo đuổi các mục đích riêng mà không có lợi cho quan hệ Trung Quốc-ASEAN nói chung.

Phản ứng của các thành viên khác của ASEAN là lẫn lộn. Brunei, một bên tuyên bố chủ quyền trong tranh chấp này, vẫn giữ yên lặng như trước, cũng như Thái Lan và Myanmar. Indonesia đã nhấn mạnh thái độ trung lập của mình trong cuộc tranh chấp này, đề nghị đóng vai trò như một “bên trung gian thành thực” nhưng đã bác bỏ tính hợp pháp của “đường 9 đoạn” của Trung Quốc. Singapore, một trung tâm thương mại biển lớn, đã nêu bật khả năng các tranh chấp lãnh thổ làm gián đoạn các tuyến thông thương toàn cầu. Trong bài diễn văn chủ đạo của mình tại cuộc Đối thoại Shangri-La 2015, Thủ tướng Lý Hiển Long đã kêu gọi nhanh chóng ký kết COC để “phá vỡ vòng luẩn quẩn này”. Lời kêu gọi của ông đã được bộ trưởng quốc phòng của Campuchia và Malaysia hưởng ứng.

Phản ứng của Mỹ

Mỹ chỉ trích gay gắt các hoạt động cải tạo đất của Trung Quốc. Các quan chức cấp cao của Mỹ đã cáo buộc Bắc Kinh làm thay đổi nguyên trạng ở Biển Đông, tăng cường quân sự hóa tranh chấp, gây bất ổn cho khu vực, hủy hoại các chuẩn mực và quy tắc quốc tế và vi phạm DOC.

Ban đầu, Mỹ đã kêu gọi một sự “đóng băng tự nguyện” đối với các hoạt động đang gây căng thẳng. Tuy nhiên, khi Trung Quốc khước từ lời kêu gọi đó, và khi quy mô và phạm vi của các hoạt động cải tạo đất trở nên rõ ràng, sự chỉ trích của Mỹ đã tăng lên, như những lời kêu gọi từ các chính trị gia cấp cao của Mỹ đòi Mỹ phải thực hiện một đường lối cứng rắn hơn với Bắc Kinh ở Biển Đông, cả để bảo vệ các lợi ích quốc gia của Mỹ – bao gồm cả tự do hàng hải – lẫn giữ vững lòng tin giữa các bạn bè và đồng minh của nước này quan ngại về các đảo nhân tạo của Trung Quốc. Đáp lại những lời kêu gọi này, Bộ Quốc phòng Mỹ (DoD) đã nhấn mạnh cam kết của mình củng cố các liên minh và đối tác ở khu vực, tăng cường sự tái cân bằng quân sự của Mỹ sang châu Á – kể cả “một sự hiện diện khu vực mạnh mẽ ở và quanh Biển Đông” – thực hiện các cơ chế tránh xung đột với PLA, và đem lại sự trợ giúp an ninh cho các nước khu vực. Liên quan đến việc trợ giúp an ninh cho các nước khu vực, tại cuộc Đối thoại Shangri-La 2015, Bộ trưởng Quốc phòng Mỹ Ashton Carter đã thông báo về một “Sáng kiến an ninh biển Đông Nam Á” trị giá 425 triệu USD nhằm đem lại sự trợ giúp xây dựng khả năng cho các lực lượng hải quân khu vực, và trong một chuyến viếng thăm Việt Nam vài ngày sau đó ông đã cam kết tài trợ 18 triệu USD cho lực lượng Cảnh sát biển Việt Nam để mua các tàu tuần tra của Mỹ.

Vào tháng 5, có tin tức nói rằng Bộ Quốc phòng Mỹ đang xem xét thêm một loạt lựa chọn, bao gồm cả việc điều động các tàu và máy bay của Hải quân Mỹ tiến vào giới hạn lãnh hải 12 hải lý của một số cấu trúc địa hình chìm đang được cải tạo nếu Trung Quốc tuyên bố các vùng lãnh hải xung quanh chúng. Trong những năm qua, Mỹ đã đều đặn tiến hành cái được gọi là “các cuộc diễn tập tự do hàng hải” để đáp trả lại các nước mà theo quan điểm của Mỹ đã tuyên bố các khu vực có quyền tài phán trên biển quá đáng hoặc bất hợp pháp. Tuy nhiên, các cuộc diễn tập như vậy gần như chắc chắn sẽ tạo ra một sự phản ứng mạnh mẽ từ phía Trung Quốc, và có thể dẫn đến những sự đối đầu nguy hiểm giữa quân đội Mỹ và Trung Quốc. Chúng cũng có nguy cơ củng cố câu chuyện của Trung Quốc rằng Mỹ đáng khiển trách vì làm gia tăng căng thẳng ở Biển Đông, và có thể cổ vũ các nhân vật theo đường lối cứng rắn trong chính phủ và quân đội Trung Quốc, những người tìm cách hạn chế Mỹ tiếp cận khu vực này. Nếu các tin tức truyền thông được Bộ Quốc phòng Mỹ tiết lộ một cách thận trọng để ra hiệu cho Bắc Kinh rằng Washington sẵn sàng thông qua một đường lối cứng rắn hơn trừ khi Trung Quốc thay đổi cách hành xử của mình, Trung Quốc đã lựa chọn phớt lờ thông điệp đó. Tại một cuộc họp báo chung với người đồng nhiệm Trung Quốc Vương Nghị hồi tháng 5, Ngoại trưởng Mỹ John Kerry đã kêu gọi “ngoại giao khéo léo” để giảm bớt căng thẳng thay vì “các tiền đồn và đường băng quân sự”. Tuy nhiên, Vương Nghị vẫn giữ nguyên lập trường của mình, khẳng định một lần nữa rằng quyết tâm của Trung Quốc bảo vệ chủ quyền và sự toàn vẹn lãnh thổ của nước này là “vững như bàn thạch” và rằng các hoạt động cải tạo đất “nằm hoàn toàn trong phạm vi lãnh thổ của Trung Quốc”. Tại Đối thoại Shangri-La diễn ra một vài tuần sau đó, các bài phát biểu của Ashton Carter và Đô đốc Tôn Kiến Quốc đã được cân nhắc cẩn thận, nhưng không bên nào đi trệch khỏi lập trường hiện nay của họ. Mỹ kêu gọi tất cả các bên tạm ngừng các hoạt động cải tạo đất ở Biển Đông (kể cả Việt Nam) nhưng có vẻ như gần như không có triển vọng rằng Trung Quốc sẽ để ý đến lời kêu gọi này.

Triển vọng

Các đảo nhân tạo của Trung Quốc ở Trường Sa có khả năng sẽ củng cố các khuynh hướng tiêu cực trong tranh chấp Biển Đông theo ba cách thức: thứ nhất, chúng sẽ làm gia tăng tình trạng căng thẳng hơn nữa giữa Bắc Kinh và các bên tuyên bố chủ quyền của Đông Nam Á, đặc biệt là Philippines và Việt Nam; thứ hai, tranh chấp này có chiều hướng trở thành một mối bất hòa ngày càng tăng trong quan hệ Trung-Mỹ, có khả năng dẫn đến những sự đối đầu nguy hiểm giữa các lực lượng vũ trang của họ; và thứ ba, các cấu trúc địa hình được cải tạo làm xói mòn hơn nữa sự đáng tin cậy của quá trình quản lý xung đột giữa ASEAN và Trung Quốc.

Như đã lưu ý, cơ sở hạ tầng quân sự trên 7 cấu trúc địa hình này sẽ cho phép PLA và CCG tăng cường đáng kể sự hiện diện của mình ở Biển Đông và đem lại cho Bắc Kinh các khả năng hăm dọa to lớn hơn đối với các bên tuyên bố chủ quyền khác. Các lực lượng vũ trang của Philippines đã bày tỏ quan ngại rằng Trung Quốc có thể sử dụng quân đội và các phương tiện bán quân sự của nước này để phong tỏa các đảo san hô dưới sự kiểm soát của họ, bao gồm cả Bãi Cỏ Mây và đảo Thị Tứ nằm rất gần với các cấu trúc địa hình được cải tạo này. Để bảo vệ các tuyên bố chủ quyền của mình, Chính quyền Aquino sẽ tìm cách củng cố quan hệ quân sự với Mỹ, và thậm chí có thể yêu cầu các tàu chiến Mỹ hộ tống các tàu tiếp tế của họ. Philippines cũng có thể sẽ đẩy nhanh việc triển khai căn cứ hải quân tại Vịnh Oyster trên đảo Palawan, và cho phép các tàu hải quân từ Mỹ, Nhật Bản và Australia được tiếp cận. Các hoạt động cải tạo đất cũng sẽ củng cố quyết tâm của Chính quyền Aquino theo đuổi thách thức pháp lý của họ chống lại các tuyên bố chủ quyền của Trung Quốc tại PCA.

Căng thẳng do hoạt động xây đảo của Trung Quốc gây ra có thể thúc đẩy các bên tuyên bố chủ quyền khác, và đặc biệt là Việt Nam, củng cố cơ sở hạ tầng quốc phòng trên các đảo san hô mà họ chiếm đóng. Các căng thẳng vẫn đang tiếp diễn ở Biển Đông cũng sẽ đẩy nhanh sự tăng cường vũ trang ở Đông Nam Á khi mà các nước khu vực đang chuẩn bị cho tất cả tình huống bất ngờ có thể xảy ra trong một thời kỳ mà sự không chắc chắn mang tính chiến lược ngày càng gia tăng. Theo một ước tính, chi tiêu quốc phòng ở Đông Nam Á được dự đoán sẽ tăng từ 42 tỷ USD vào năm 2015 lên 52 tỷ USD vào năm 2020.

Các hoạt động cải tạo đất của Trung Quốc trước đó đã tạo ra một cuộc khẩu chiến giữa Mỹ và Trung Quốc, và tình trạng căng thẳng có thể leo thang hơn nữa nếu Bắc Kinh tuyên bố lãnh hải xung quanh một số cấu trúc địa hình được cải tạo và/hoặc một ADIZ trên Biển Đông. Mỹ có thể tìm cách phản đối các tuyên bố này bằng cách điều động các tàu và máy bay quân sự tiến vào trong lãnh hải 12 hải lý của các đảo nhân tạo, và bằng cách bay qua ADIZ của Trung Quốc mà không thông báo trước. Bộ trưởng Quốc phòng Mỹ Ashton Carter đã tuyên bố thẳng thừng: “Không nghi ngờ gì: Mỹ sẽ cho máy bay và tàu của mình đi qua và hoạt động ở bất cứ đâu mà luật pháp quốc tế cho phép, như chúng ta đang làm trên toàn thế giới”. Các cuộc diễn tập tự do hàng hải của quân đội Mỹ sẽ làm gia tăng nguy cơ về các cuộc đụng độ gần và có khả năng nguy hiểm giữa các lực lượng vũ trang của Trung Quốc và Mỹ ở trên biển và trên không. Các hoạt động cải tạo đất đã làm nổ ra một cuộc tranh cãi ở Mỹ về việc liệu nước này có nên thông qua một chính sách theo đường lối cứng rắn hơn đối với Trung Quốc mà thách thức và áp đặt phí tổn đối với các hành động của Trung Quốc ở trên biển hay không. Cuộc tranh cãi đó có khả năng sẽ trở nên dữ dội hơn khi Mỹ đang chuẩn bị cho cuộc bầu cử tổng thống vào tháng 11/2016.

Các hoạt động của Trung Quốc ở Biển Đông trong vòng hai năm qua dường như đã thúc đẩy một sự đoàn kết to lớn hơn của ASEAN về vấn đề tranh chấp. Mặc dù vào tháng 7/2012, sự đoàn kết của ASEAN đã sụp đổ về vấn đề này, vào tháng 5/2014 và tháng 4/2015 các nước thành viên đã kề vai sát cánh và đưa ra các tuyên bố bày tỏ quan ngại thực sự về các hoạt động của Trung Quốc. Tuy nhiên, ngay cả khi ASEAN có vẻ đoàn kết hơn, các hoạt động cải tạo đất có khả năng vẫn sẽ làm cản trở quá trình quản lý xung đột với Trung Quốc, và quả thực làm nảy sinh nghi vấn về tính hiệu quả của toàn bộ quá trình DOC/COC. Hoạt động cải tạo 2.000 mẫu đất, và triển khai các cơ sở quân sự mở rộng trên các đảo nhân tạo có vẻ như sẽ hoàn toàn xung đột với điều khoản “tự kiềm chế” của DOC. Hơn nữa, các cấu trúc địa hình được cải tạo sẽ cho phép Trung Quốc trở thành bên tham gia chi phối ở quần đảo Trường Sa trước khi COC được ký kết./.

Ian Storey, nhà nghiên cứu cao cấp tại Viện Nghiên cứu Đông Nam Á (ISEAS), đồng thời ông cũng là nhà biên tập của tạp chí Đông Nam Á Đương đại (Contemporary Southeast Asia). Bài viết được đăng trên ESEAS.