Thứ Tư, 28 tháng 2, 2018

Nội hàm và ảnh hưởng “Báo cáo chiến lược an ninh quốc gia” của Mỹ (phần 2)

Từ chiến lược tới hành động

Trong một thế giới lý tưởng, chúng ta có thể kỳ vọng rằng các nhà lãnh đạo quốc gia sẽ hành xử một cách “duy lý” (rational). Điều này có nghĩa là trước khi đưa ra các quyết sách, họ sẽ tính toán, bàn thảo một cách tỉ mỉ, kĩ lưỡng từng mục tiêu một rồi sắp xếp chúng theo trình tự ưu tiên từ cao xuống thấp một cách hợp lý. Quan trọng hơn hết, các nhà lãnh đạo sẽ lựa chọn cách thức và phương tiện mà họ cho là hiệu quả nhất, với tổn phí thấp để đạt được các mục tiêu đã đặt ra. Nói cách khác, chúng ta kỳ vọng rằng các nhà lãnh đạo sẽ dành thời gian soạn ra một bản định hướng chiến lược trước khi thực thi chính sách. Và khi định hướng chiến lược đã được công bố, chúng ta kỳ vọng rằng các nhà lãnh đạo sẽ đảm bảo chính sách đi đúng quỹ đạo đã được vạch ra trong bản định hướng chiến lược.

Trong thế giới thực, sẽ luôn có một độ vênh đáng kể giữa những gì các chính trị gia nói và những gì họ làm được. Các sự kiện luôn có thể bất ngờ ập đến và phá hỏng những kế hoạch đã được chuẩn bị kĩ lưỡng nhất. Tổng thống George W. Bush khi tranh cử đã cam kết sẽ theo đuổi một chính sách đối ngoại khiêm tốn hơn so với người tiền nhiệm Bill Clinton nhưng chính Bush lại là người đẩy nước Mỹ vào một cuộc “thập tự chinh” đẫm máu ở Trung Đông sau vụ tấn công khủng bố 11/9. Tổng thống Obama khi lên nắm quyền đã hi vọng rằng những nỗ lực tái khởi động của mình sẽ giúp quan hệ Mỹ-Nga trở nên nồng ấm hơn. Tuy nhiên sau khi Nga can thiệp vào Ukraine và sáp nhập bán đảo Crimea vào lãnh thổ của mình thì chính Obama lại là người tìm cách cô lập Nga hoàn toàn về mặt ngoại giao và kinh tế. Đây là hai ví dụ khác nhau nhưng trong cả hai trường hợp, các chính quyền Mỹ đều bị đẩy vào thế buộc phải phản ứng trước các sự kiện bất ngờ – điều họ không thể dự tính trong bản Chiến lược an ninh quốc gia của mình. Trong những trường hợp như vậy, những bản Chiến lược an ninh quốc gia được công bố sau đó mang tính biện minh cho những hành động đã được đưa ra hơn là định hướng chính sách. Nếu như vậy thì chúng không có mấy giá trị cho những ai muốn dựa vào những tài liệu này để dự báo chính sách của Mỹ.

Kể cả khi không có những sự kiện bất ngờ xảy ra thì chúng ta cũng không có cơ sở vững chắc để tin rằng các nhà lãnh đạo Mỹ có thói quen xây dựng chính sách dựa trên đường lối được vạch ra trong các tài liệu định hướng chiến lược. Nói đến chiến lược ngăn chặn (containment) và Chiến tranh Lạnh, người ta sẽ lặp tức nghĩ đến nhà ngoại giao kỳ cựu George Kennan – người được biết đến như cha đẻ của chiến lược nổi tiếng này. Hệ thống liên minh quân sự toàn cầu của Mỹ với khối NATO là trọng tâm chính trong nền tảng của chiến lược ngăn chặn mà Mỹ theo đuổi trong suốt hơn bốn thập niên Chiến tranh Lạnh. Đây là một thực tế ít ai bàn cãi. Suy luận một cách lôgic, nhiều người chắc hẳn sẽ nghĩ rằng một người như Kennan phải ủng hộ việc thành lập NATO cũng như các liên minh khác của Mỹ ở Châu Á. Tuy nhiên đây là một kết luận hoàn toàn sai lầm. Trên thực tế, Kennan là người phản đối việc Mỹ thiết lập liên minh NATO và thậm chí cho rằng Đức và Anh Quốc không đáng được hưởng viện trợ từ Kế hoạch Marshall. Khối NATO cũng như các liên minh quân sự song phương của Mỹ ở Châu Á là sự đáp trả của Mỹ trước những gì họ cho là những mối đe doạ tiềm tàng như Liên Xô và làn sóng cộng sản ở những khu vực này sau Thế Chiến II. Nói cách khác, những gì chúng ta cho là kết quả của một chiến lược có hệ thống trên thực tế thường chỉ là những phản ứng ngắn hạn mang tính “bản năng” trước các diễn biến bất ngờ. Nếu đúng như vậy thì quả thực giá trị của những tài liệu như Chiến lược an ninh quốc gia vô cùng hạn chế.

Một số người có thể sẽ phản biện rằng kể cả những điều trên đúng thì một bản Chiến lược an ninh quốc gia vẫn hết sức quan trọng bởi nó đóng vai trò như một tuyên bố về chính sách đối ngoại của một chính quyền mới. Điều này hoàn toàn đúng nhưng chỉ trong trường hợp chính quyền này chưa đưa ra các tuyên bố chính sách trước khi công bố bản Chiến lược an ninh quốc gia. Khi đó, bản Chiến lược an ninh quốc gia ít nhất sẽ cho phép chính quyền này truyền đi thông điệp lớn về chính sách tới các quốc gia khác để trấn an các đồng minh cũng như răn đe các đối thủ. Trong trường hợp chính quyền Trump, trước khi bản Chiến lược an ninh quốc gia vừa qua được công bố, Trump đã có rất nhiều bài phát biểu tại cả thời điểm trước và sau khi thắng cử mà trong đó ông nêu rất rõ tầm nhìn của mình về vai trò của nước Mỹ trong trật tự thế giới hiện nay và lợi ích quốc gia của Mỹ. Nói cách khác, chúng ta không cần phải chờ đọc bản Chiến lược an ninh quốc gia này để biết rằng Trump sẽ theo đuổi đường lối đối ngoại thực dụng đặt lợi ích của Mỹ lên trước tiên (“America First”) hay cũng không cần chờ đến bây giờ mới biết rằng chính quyền Trump không chú trọng các cơ chế đa phương và các vấn đề nhân quyền như các chính quyền Mỹ trước đây. Tất cả những điều này đều đã bộc lộ rất rõ qua các phát biểu của Trump hoặc các quan chức cấp cao khác như Cố vấn an ninh McMaster hay Đại sứ Mỹ tại LHQ Nikkey Haley. Do đó, bản Chiến lược an ninh quốc gia này cũng không có giá trị nhiều về mặt gửi đi thông điệp đến các quốc gia khác.

Cuối cùng, nói đến Chiến lược an ninh quốc gia, nhiều người hẳn sẽ nghĩ rằng đây phải là một tài liệu định hướng vô cùng quan trọng và vì vậy phải được chuẩn bị hết sức kĩ lưỡng và nhận được sự quan tâm sâu sát từ các nhà hoạch định chính sách cấp cao nhất. Thực tế không phải lúc nào cũng như vậy. Theo cựu Trợ lý Bộ trưởng Quốc phòng Doug Feith, ông và Bộ trưởng Quốc phòng khi đó là Donald Rumsfeld thậm chí còn chưa từng đọc bản Chiến lược an ninh quốc gia năm 2002 của chính quyền Bush trước khi nó được công bố, chứ chưa nói gì đến việc góp ý hay chỉnh sửa. Ví dụ này không cho thấy tất cả các bản Chiến lược an ninh quốc gia đều bị các nhà hoạch định chính sách cấp cao “ngó lơ” nhưng rõ ràng nó là lời cảnh tỉnh đối với những ai đang có niềm tin rằng một tài liệu quan trọng như Chiến lược an ninh quốc gia nhất định phải nhận được sự quan tâm đúng mực từ tất cả các quan chức cấp cao. Trong bối cảnh nội bộ chính quyền Trump vẫn đang hết sức rối ren (nhiều cán bộ ngoại giao kỳ cựu đã xin từ chức sau khi Trump lên nắm quyền và nhiều vị trí chủ chốt trong chính quyền vẫn còn bỏ trống) thì không có gì đáng ngạc nhiên nếu như bản Chiến lược an ninh quốc gia năm 2017 không được kiểm duyệt một cách kĩ lưỡng. Nếu đúng như vậy thì việc nghiên cứu bản Chiến lược an ninh quốc gia này sẽ không giúp chúng ta giải mã được ý đồ chiến lược của các nhà lãnh đạo Mỹ bởi nó chưa chắc đã phản ánh đúng những gì họ đang nghĩ.