Vì sao Trung Quốc không nên từ bỏ UNCLOS

Một trong những kịch bản mà một số nhà phân tích đưa ra trong trường hợp Tòa ra phán quyết không có lợi Trung Quốc đó là nước này sẽ tuyên bố từ bỏ Công ước Liên Hợp Quốc về Luật Biển 1982 (UNCLOS). Tuy nhiên trái ngược với những phân tích đó, có rất nhiều lý do thuyết phục để Trung Quốc không nên từ bỏ UNCLOS.

 Khi phán quyết cuối cùng trong vụ kiện trọng tài giữa Philippines và Trung Quốc ở Biển Đông sắp được đưa ra, đã có nhiều đồn đoán về việc Trung Quốc sẽ làm gì sau khi phán quyết được công bố. Một trong những kịch bản đáng lo ngại hơn cả trong trường hợp Tòa ra phán quyết không có lợi đó là Trung Quốc sẽ tuyên bố từ bỏ Công ước Liên Hợp Quốc về Luật Biển 1982 (UNCLOS).

Điều 317 cho phép các quốc gia từ bỏ UNCLOS bằng cách thông báo bằng văn bản gửi cho Tổng thư ký Liên Hợp Quốc. Kịch bản này lần đầu tiên được đưa ra ngay sau khi Philippines khởi kiện Trung Quốc vào năm 2013 và gần đây được nêu chi tiết trong bài viết của Stefan Talmon có tiêu đề "Rút khỏi UNCLOS vẫn là lựa chọn cho Trung Quốc sau khi tòa án ra phán quyết." Talmon cho rằng từ bỏ UNCLOS sẽ là một lựa chọn khả thi cho Trung Quốc nếu Tòa Trọng tài phán quyết tranh chấp theo hướng bác bỏ chủ quyền lãnh thổ của Trung Quốc đối với quần đảo Trường Sa. Ông cho rằng sẽ không có bất lợi nghiêm trọng nào cho Trung Quốc vì Trung Quốc giống như Mỹ sẽ tiếp tục được hưởng hầu hết các lợi thế được quy định trong UNCLOS theo luật tập quán quốc tế.

Từ bỏ một điều ước mất chín năm để đàm phán, có 320 điều khoản và chín phụ lục bao trùm nhiều vấn đề rộng lớn, với 167 quốc gia thành viên và được coi là "bản hiến pháp" của đại dương không thể là một quyết định bột phát. Như Talmon thừa nhận, đó phải là một lựa chọn dựa trên việc cân nhắc cẩn trọng các mặt được và mất của việc tiếp tục tham gia UNCLOS. Tuy nhiên trái ngược với khẳng định Talmon, có rất nhiều lý do thuyết phục để Trung Quốc không nên từ bỏ UNCLOS.

Đầu tiên, từ bỏ UNCLOS sẽ không giúp Trung Quốc thoát khỏi nghĩa vụ tuân theo phán quyết của Tòa trọng tài. Điều 317 của UNCLOS quy định rõ ràng rằng việc từ bỏ không ảnh hưởng đến các quyền, nghĩa vụ hay các địa vị pháp lý của quốc gia này bắt nguồn từ việc áp dụng Công ước, trước khi Công ước không còn hiệu lực đối với quốc gia đó.

Thứ hai, từ bỏ UNCLOS không hoàn toàn bảo vệ Trung Quốc chống lại các vụ kiện tương tự trong tương lai có thể được đưa ra bởi Việt Nam, Indonesia hoặc Malaysia ở Biển Đông hay Nhật Bản ở Biển Hoa Đông, theo như lập luận của Talmon. Theo Điều 317, việc từ bỏ UNCLOS chỉ có hiệu lực một năm sau khi có thông báo bằng văn bản. Trong khoảng thời gian một năm này sẽ không có gì ngăn chặn các nước này đưa ra các vụ kiện chống lại Trung Quốc. Thật vậy, khi Colombia rút khỏi Hiệp ước Bogota sau phán quyết năm 2012 của Tòa án Công lý Quốc tế (ICJ) về vụ việc giữa Nicaragua và Colombia, Nicaragua đã không lãng phí thời gian khi đệ trình một vụ việc khác chống lại Colombia trước khi thời hạn một năm hết hạn. ICJ khẳng định rằng tòa có thẩm quyền xét xử vụ việc thứ hai trong thời hạn một năm, vì Hiệp ước của Bogota chỉ chấm dứt hiệu lực với Columbia một năm sau khi có thông báo từ bỏ. Như vậy, thay vì loại trừ các vụ kiện chống lại mình, việc từ bỏ UNCLOS của Trung Quốc thậm chí còn có thể kéo theo một loạt các vụ kiện được khởi xướng trước khi thời hạn một năm kết thúc.

Thứ ba, Trung Quốc đã tham gia rất sâu vào hệ thống UNCLOS. Một minh chứng là Trung Quốc đã đầu tư mạnh vào chế độ đáy biển sâu được thiết lập dựa trên Phần XI của UNCLOS, trong đó cho phép các quốc gia thăm dò và khai thác tài nguyên dưới đáy biển sâu ở những khu vực nằm ngoài thẩm quyền quốc gia. Trên thực tế, Trung Quốc là nhà đầu tư tiên phong trong thăm dò đáy biển sâu, đã tích cực tham gia vào việc thăm dò đáy biển sâu từ những năm 1970. Cơ quan nhà nước của Trung Quốc là Hiệp hội Nghiên cứu và Phát triển Tài nguyên Khoáng sản Đại dương đã ký kết ba hợp đồng về thăm dò khoáng sản dưới đáy biển sâu với một tổ chức quốc tế chịu trách nhiệm về việc quản lý các nguồn tài nguyên này là Cơ quan quyền lực đáy đại dương (ISA).

Sự tham gia của Trung Quốc vào chế độ đáy biển sâu được thúc đẩy không chỉ bởi khả năng thu lời từ khai thác khoáng sản mà còn bởi các lý do chiến lược, bao gồm việc đảm bảo một nguồn cung lâu dài cho nguồn kim loại quý hiếm để thay thế cho nguồn khoáng chất trên mặt đất và việc nâng cao năng lực khoa học và công nghệ biển của Trung Quốc. Nếu Trung Quốc từ bỏ UNCLOS, nước này sẽ phải từ bỏ việc thăm dò hiện tại của mình và làm lãng phí thời gian, nguồn lực và chi phí đáng kể. Cách duy nhất mà Trung Quốc có thể hưởng lợi từ chế độ đáy biển sâu khi không phải là một bên tham gia chế độ này là đầu tư chung với nhà thầu khác và nhận tài trợ từ một quốc gia khác, nhưng đây là một quá trình rất phức tạp, tốn nhiều thời gian và không được đảm bảo.

Trung Quốc cũng đã tận dụng các quyền lợi của mình được quy định trong Điều 76 Phần VI của UNCLOS để yêu sách thềm lục địa vượt quá 200 hải lý nhằm khai thác các nguồn tài nguyên dầu và khí đốt ở đó. Điều 76 cho phép các quốc gia có thềm lục địa đáp ứng được các tiêu chí khoa học nhất định (liên quan đến địa chất và địa mạo của đáy biển) đệ trình lên Ủy ban Ranh giới Thềm lục địa (CLCS) các thông tin để chứng minh phần thềm lục địa mở rộng theo như đề xuất của mình. CLCS có quyền đưa ra các khuyến nghị cuối cùng và ràng buộc về việc thiết lập giới hạn ngoài của thềm lục địa. Ngày 14/12/2012, sau khi sử dụng nguồn lực đáng kể để thu thập dữ liệu trên đáy biển trong khoảng thời gian mười năm, Trung Quốc đã đệ trình lên CLCS ranh giới ngoài của thềm lục địa ở Biển Hoa Đông. Đệ trình của Trung Quốc chồng lấn với vùng đặc quyền kinh tế của Nhật Bản ở Biển Hoa Đông và không ngạc nhiên khi nó gây ra sự phản đối từ Nhật Bản.

Trung Quốc từ bỏ UNCLOS có thể làm tổn hại yêu sách thềm lục địa mở rộng của mình mặc dù CLCS chưa xem xét đệ trình của Trung Quốc. Sự thật là Trung Quốc vẫn có quyền hưởng thềm lục địa vượt quá 200 hải lý theo luật tập quán quốc tế. Tuy nhiên, vẫn chưa rõ là liệu những tiêu chí khoa học sử dụng để thiết lập ranh giới ngoài theo quy định của Điều 76 UNCLOS có đạt tới điều kiện của luật tập quán quốc tế hay không.

Hơn nữa, lợi ích chính của việc đệ trình lên CLCS là làm tăng tính hợp pháp của yêu sách thềm lục địa mở rộng của một quốc gia so với quốc gia khác và mang lại sự chắc chắn cần thiết trước khi khai thác dầu khí. Trong phán quyết năm 2012 của Tòa án Quốc tế về Luật Biển (ITLOS) về vụ việc giữa Bangladesh và Myanmar, việc cả hai bên đệ trình lên CLCS để chứng minh yêu sách thềm lục địa mở rộng có tầm quan trọng to lớn mặc dù CLCS vẫn chưa đưa ra khuyến nghị cuối cùng. Tương tự như vậy, trong phán quyết năm 2012 của ICJ về vụ việc giữa Nicaragua và Columbia, việc Nicaragua không đệ trình lên CLCS khiến ICJ không coi trọng yêu sách thềm lục địa mở rộng của Nicaragua. Nếu Trung Quốc từ bỏ UNCLOS, yêu sách thềm lục địa mở rộng của nước này sẽ phải chịu những thay đổi bất thường và sự bất ổn của luật tập quán quốc tế, điều này có thể ảnh hưởng đến vị thế của Trung Quốc so với Nhật Bản ở Biển Hoa Đông.

Thứ tư, là một quốc gia thành viên của UNCLOS, Trung Quốc có quyền sử dụng cơ chế giải quyết tranh chấp của UNCLOS được quy định trong Phần XV cũng như tham gia vào các tổ chức được thành lập theo UNCLOS. Mặc dù Trung Quốc chưa sử dụng Phần XV, nhưng nước này đã chuẩn bị những bản đệ trình dài cho các phiên điều trần trong hai lần xin ý kiến ​​tư vấn của ITLOS. Trung Quốc cũng là một thành viên của ISA, có một đại diện trong Hội đồng (cơ quan ra quyết định của ISA) trong năm nay, và hiện nay có một đại diện của trong Ủy ban pháp lý và kỹ thuật của ISA chịu trách nhiệm phê duyệt các hồ sơ xin thăm dò và khai thác đáy biển sâu. Trung Quốc có một thành viên trong CLCS cũng như một thẩm phán trong ITLOS. Cơ hội tham gia vào các tổ chức và sử dụng cơ chế giải quyết tranh chấp của UNCLOS là đặc quyền chỉ dành cho các quốc gia thành viên và cho phép các quốc gia ảnh hưởng đến quá trình ra quyết định tại các các tổ chức nói trên. Đây không phải là đặc quyền nên từ bỏ một cách dễ dàng.

Thật vậy, trái với những gì Talmon nhận định, nước Mỹ đã trải qua tất cả những nhược điểm mô tả ở trên khi đứng ngoài hệ thống UNCLOS. Doanh nghiệp Mỹ có lợi ích từ các ngành công nghiệp dầu khí, năng lượng, vận tải biển, đánh bắt cá, và truyền thông đã liên tục tranh luận trước Thượng viện Mỹ rằng việc Mỹ không tham gia UNCLOS đã làm xói mòn các lợi ích thương mại và chiến lược của đất nước. Ví dụ, Mỹ không thể gửi thông tin cho CLCS về thềm lục địa mở rộng, do đó làm suy yếu sự chắc chắn về giới hạn của thềm lục địa và cản trở việc khai thác các nguồn tài nguyên dưới đáy biển. Tương tự như vậy, Mỹ đã không thể tham gia đầy đủ vào chế độ đáy biển sâu trong Phần XI mặc dù là một trong những nước mạnh nhất tham gia vào việc thăm dò đáy biển trước khi UNCLOS được thông qua.

Thêm vào đó, Hải quân Mỹ vẫn luôn cho rằng tình trạng không ký kết đã làm suy giảm uy tín của Mỹ trong quan hệ song phương và đa phương và làm tổn hại các hoạt động biển trên toàn cầu của nước này. Các chính quyền Mỹ qua nhiều đời đều ủng hộ việc phê chuẩn UNCLOS và chỉ một nhóm nhỏ các thượng nghị sĩ bảo thủ đã cản trở tiến trình này. Câu hỏi đặt ra là liệu Trung Quốc, một cường quốc biển toàn cầu, có muốn ở cùng vị thế như Mỹ hay không khi các lợi ích biển cốt lõi được quyết định bởi một một thứ dễ thay đổi và bất ổn như luật tập quán quốc tế.

Cuối cùng và có lẽ cũng là lý do thuyết phục nhất, việc Trung Quốc từ bỏ UNCLOS sẽ làm suy yếu niềm tin vốn đã mong manh trong cam kết của Trung Quốc về "sự trỗi dậy hòa bình" với tư cách là một siêu cường toàn cầu. UNCLOS thiết lập nền một số kỳ vọng cơ bản về cách hành xử của các quốc gia trên các đại dương và từ đó cung cấp một ngôn ngữ chung thông qua đó các bên yêu sách, ngay cả Trung Quốc, truyền đạt các quan điểm và yêu sách của mình. Khi căng thẳng ở Biển Đông leo thang hàng ngày thì việc Trung Quốc từ bỏ UNCLOS có thể làm suy giảm lòng tin của các quốc gia trong khu vực. Điều này do đó sẽ làm hỏng mọi nỗ lực của Trung Quốc trong việc theo đuổi lựa chọn theo mong muốn của mình, đó là tìm ra một giải pháp trên cơ sở thương lượng cho tranh chấp Biển Đông.

Phương án Trung Quốc không tuân thủ phán quyết cuối cùng của Toà Trọng tài chắc chắn sẽ gây tổn hại đến vị thế của Trung Quốc với tư cách là một thành viên tuân thủ pháp luật của cộng đồng quốc tế. Nếu thêm vào đó mà từ bỏ một chế độ pháp lý lâu dài và được chấp nhận rộng rãi như UNCLOS có thể sẽ gây ra những hệ quả sâu rộng, đi ngược lại lợi ích quốc gia lâu dài của Trung Quốc. Việc Mỹ không phê chuẩn UNCLOS còn được dung thứ bởi vì Mỹ luôn tuân thủ theo cơ chế UNCLOS. Tuy nhiên, việc Trung Quốc từ bỏ UNCLOS sau khi tòa án kết luận hành động của Trung Quốc ở Biển Đông là trái với UNCLOS sẽ không được chấp nhận theo cách tương tự. Có rất nhiều hướng hành động mà Trung Quốc có thể thực hiện sau khi phán quyết của Toà Trọng tài được công bố. Tuy nhiên, từ bỏ UNCLOS không nên là một trong số đó.

Tara Davenport là nghiên cứu viên không thường trực tại Trung tâm Luật pháp Quốc tế thuộc Đại học Quốc gia Singapore và hiện đang là nghiên cứu sinh của Đại học Luật Yale. Bài viết được đăng lần đầu tiên trên trang The Diplomat.